Realsteuervergleich Niedersachsen - Methodische Hinweise

Der Realsteuervergleich wird aus den Daten der vierteljährlichen kommunalen Kassenstatistik gespeist.

Rechtsgrundlage für die vierteljährliche kommunale Kassenstatistik ist das Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst, Finanz- und Personalstatistikgesetz (FPStatG), hier der § 3 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 2, Abs. 1 Nr. 3.

Geheimhaltung und Datenschutz

Die erhobenen Einzelangaben werden nach § 16 Abs. 1 Bundesstatistikgesetz (BstatG) geheim gehalten, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist. § 15 FPStatG als eine solche spezielle Rechtsvorschrift lässt jedoch die Veröffentlichung von Ergebnissen auf Ebene der Erhebungseinheiten mit Ausnahme der in § 2 Abs. 1 Nr. 7 FPStatG genannten Stellen zu. Eine Übermittlung der erhobenen Angaben ist darüber hinaus nach § 14 Abs. 1 FPStatG an oberste Bundes- und Landesbehörden in Form von Tabellen mit statistischen Ergebnissen zulässig, auch soweit Tabellenfelder nur einen einzigen Fall ausweisen.

Nach § 16 Abs. 6 BStatG ist es auch zulässig, den Hochschulen oder sonstigen Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben Einzelangaben zur Verfügung zu stellen, wenn diese so anonymisiert sind, dass sie nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft dem Befragten oder Betroffenen zugeordnet werden können.

Der Realsteuervergleich stellt keine eigene Erhebung dar, vielmehr werden die Daten aus der vierteljährlichen kommunalen Kassenstatistik entnommen und zu einer eigenen Statistik ausgewertet. Ergänzend zu den Daten der Kassenstatistik werden einige Daten aus dem Rechenwerk des kommunalen Finanzausgleichs entnommen. Der Realsteuervergleich wird nur mit den Daten des 4. Quartals, die sich auf den Zeitraum 1. bis 4. Quartal des Berichtsjahres erstrecken, als Jahresstatistik durchgeführt.

Als Datenbasis für die kommunale Kassenstatistik dienen vor allem die elektronischen Haushaltswirtschaftssysteme der Gemeinden und Gemeindeverbände. Aus diesen Systemen erhält das Landesamt für Statistik Niedersachsen (LSN) vierteljährlich einen elektronischen Abzug mit den relevanten Konten aus der doppischen Finanzrechnung. Die Kassenstatistik zählt somit zu den Sekundärerhebungen. Die Datenübermittlung erfolgt ausschließlich durch das Onlineverfahren „IDEV“ (IDEV = Internet Datenerhebung im Verbund). Für die Erhebung besteht Auskunftspflicht.

Realsteuern und Gemeinschaftssteuern

Gemäß einer allgemeinen Definition knüpfen Real- oder auch Objektsteuern an ein Besteuerungsobjekt an und lassen dabei die persönlichen Verhältnisse der oder des Steuerpflichtigen wie beispielsweise die ökonomische Leistungsfähigkeit außer Acht. Zu den Realsteuern werden in Deutschland die Grundsteuern (Grundsteuer A und B) und die Gewerbesteuer gezählt. Für die Realsteuern steht den Gemeinden in Deutschland ein Hebesatzrecht zu, mit dem sie die Höhe der Steuern beeinflussen können.

Unter Gemeinschaftssteuern werden hier Steuern gefasst, die keine originären Gemeindesteuern sind, an deren Aufkommen die Kommunen aber beteiligt sind. Darunter fallen in Deutschland die Einkommen- und die Umsatzsteuer.

Grundsteuern

Die Grundsteuer wird auf den im Inland liegenden Grundbesitz erhoben. Da bei der Grundsteuer die Verhältnisse von natürlichen oder juristischen Personen keine Rolle spielen, ist die Grundsteuer eine klare Realsteuer (Steuerobjekt: Grundbesitz). Rechtsgrundlage ist das Grundsteuergesetz (GrStG) in der jeweiligen Fassung. Unterschieden werden die Grundsteuer A (A für agrarisch) auf land- und forst-wirtschaftlichen Grundbesitz und die Grundsteuer B (B für baulich) auf alle anderen bebauten und nicht-bebauten Grundstücke. Die Aufkommen der Grundsteuern A und B stehen in vollem Umfang den Gemeinden zu.

Zur Ermittlung der Steuerschuld sind zwei Rechenschritte erforderlich. Ausgangspunkt in den alten Ländern ist der Einheitswert des jeweiligen Grundstücks nach den Wertverhältnissen der Einheitswertefeststellung von 1964. Der Einheitswert wird mit der jeweiligen Steuermesszahl multipliziert. Die Steuermesszahl beträgt einheitlich für land- und forstwirtschaftliche Grundstücke 6,0 ‰, für Grundstücke in den alten Ländern je nach Art zwischen 2,6 ‰ und 3,5 ‰. Das Produkt aus Einheitswert und Steuermesszahl wird als Steuermessbetrag bezeichnet. In der amtlichen Statistik ist das Synonym Grundbetrag für den Steuermessbetrag gebräuchlich. Mit dem Steuermess- oder Grundbetrag wird im zweiten Schritt der durch die Gemeinde festgelegte Hebesatz multipliziert und damit die Steuerschuld ermittelt.
In seinem Urteil vom 10. April 2018 hat das Bundesverfassungsgericht das bisherige Verfahren zur Bestimmung der Einheitswerte für verfassungswidrig erklärt und den Gesetzgeber verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung zu erlassen. Die Neuregelung muss nach einer Übergangszeit von 5 Jahren spätestens ab dem 31. Dezember 2024 angewandt werden.
Als Reformoptionen existieren werden zurzeit das Kostenwertmodell, das Flächenmodell und das Bodensteuermodell diskutiert.

Gewerbesteuer

Steuergegenstand für die Gewerbesteuer ist die Ertragskraft eines Gewerbebetriebes bzw. der Gewerbeertrag. Ein Gewerbebetrieb ist dabei ein gewerbliches Unternehmen nach der Definition im Einkommensteuergesetz. Früher hatte die Gewerbesteuer zwei weitere Komponenten, nämlich die Lohnsumme (1978 abgeschafft) und das Gewerbekapital (1998 abgeschafft). Der Gewerbeertrag wird als objektive Ertragskraft eines Betriebes angesehen, unabhängig von den Eigentumsverhältnissen oder der Rechtsform etc. Somit wird die Gewerbesteuer den Realsteuern zugeordnet. Rechtsgrundlage ist das Gewerbesteuergesetz (GewStG) in der jeweiligen Fassung. Grundsätzlich ist die Gewerbesteuer eine originäre Gemeindesteuer, jedoch sind Bund und Länder über die Gewerbesteuerumlage am Aufkommen beteiligt.

Die Berechnung der Gewerbesteuerschuld lässt sich wiederum in drei Schritten darstellen. Im ersten Schritt wird der Gewerbeertrag berechnet. Ausgangspunkt ist der Gewinn nach Einkommen- oder Körperschaftssteuergesetz. Diesem werden Hinzurechnungen und Kürzungen zugeschlagen oder abgesetzt, etwaige Gewerbeverluste aus Vorjahren in Abzug gebracht und abschließend ein Freibetrag (z. Zt. 24 500 € für Einzelunternehmen und Personengesellschaften bzw. 5 000 € für sonstige juristische Personen des privaten Rechts (z. B. Vereine) sowie gewerblich aktive nichtrechtsfähige Vereine) abgezogen. Das Produkt aus dem so errechneten Gewerbeertrag und einer bundeseinheitlichen Steuermesszahl von 3,5 ‰ ergibt den Steuermessbetrag, der analog zur Grundsteuer in der amtlichen Statistik als Grundbetrag bezeichnet wird. Auf dem Grundbetrag wird im dritten Schritt durch Multiplikation der von der Gemeinde festgelegte Hebesatz angewandt und damit die Gewerbesteuerschuld festgelegt.

Vom Bruttoaufkommen der Gewerbesteuer ist von den Gemeinden die Gewerbesteuerumlage abzuführen. Durch die Gewerbesteuerumlage werden Bund und Länder am Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt. Die Berechnung geschieht durch folgende Formel:

Der Vervielfältiger setzt sich zusammen aus einem Bundesvervielfältiger (14,5 %) und einem Landesvervielfältiger (in den alten Ländern 49,5 %) sowie einer sog. Erhöhungszahl von 6 % für den Landesvervielfältiger zur Beteiligung der Gemeinden an den Kosten der deutschen Einheit. Die Summe der Vervielfältiger für eine Gemeinde in Niedersachsen beträgt somit 70 %. Bei einem individuellen Hebesatz von 350 % beläuft sich die Gewerbesteuerumlage demnach auf 20 % des Ist-Aufkommens.

Gemeinschaftssteuern

Wie oben aufgeführt werden hierunter die Gemeindeanteile an Einkommen- und Umsatzsteuer verstanden. Die Gemeinden sind mit 15 % am Aufkommen der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer und mit 12 % an der Zinsabschlagsteuer beteiligt. Am Aufkommen der Umsatzsteuer stehen den Gemeinden 2,2 % zu, reduziert um Ausgleichzahlungen an den Bund.

Genauigkeit

Die vierteljährliche Kassenstatistik wird quartalsweise als Totalerhebung durchgeführt. Folglich sind stichprobenbedingte Fehler ausgeschlossen. Bei der Totalerhebung sind nicht-stichprobenbedingte Fehler (z. B. Messfehler) nicht völlig zu vermeiden; sie werden aber durch entsprechend konzipierte Plausibilitätsprüfungen im LSN minimiert, so dass die Ergebnisse der Kassenstatistik von hoher Datenqualität sind und somit den hohen Qualitätsstandards der amtlichen Statistik grundsätzlich in vollem Umfang genügen.

Zeitliche und räumliche Vergleichbarkeit

In Niedersachsen fanden in den letzten Jahren auf der kommunalen Ebene Gebietsreformen statt. Um eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse des Berichtsjahres mit den Vorjahresdaten herzustellen, werden die Daten der Vorjahre, wie beispielsweise bei der durchschnittlichen Steuereinnahmekraft, gegebenenfalls auf den (aktuellen) Gebietsstand des Berichtsjahres umgerechnet.

Periodische Zuordnung der Finanzvorfälle

Die vierteljährliche Kassenstatistik verzeichnet, wie die Bezeichnung bereits nahelegt, die Ein- und Auszahlungen nach dem Zugang, d. h. zum Zeitpunkt des Zu- oder Abflusses der Zahlungen (kassenmäßige Zuordnung). Daten mit kassenmäßiger Zuordnung werden in dieser Publikation als Ist-Werte bezeichnet.

Demgegenüber gibt es neben den Ist-Werten für die Gewerbesteuerumlage und die Gemeindeanteile an der Einkommensteuer sogenannte Soll-Werte. Die Soll-Werte orientieren sich hinsichtlich der periodischen Zuordnung nicht an dem kassenmäßigen Zugang, sondern werden in dem Jahr verbucht, zu dem sie rechnungsmäßig gehören.

So werden beispielsweise die Gemeindeanteile an der Einkommensteuer für das 4. Quartal des Jahres t erst im 1. Quartal des folgenden Jahres t+1 ausgezahlt.

Die Ist-Werte (kassenmäßig) in einem Berichtsjahr t umfassen somit die Zahlungen für das 4. Quartal des Vorjahres (t-1) und die Zahlungen für die Quartale 1, 2 und 3 des Jahres t. Die Soll-Werte demgegenüber beziehen sich immer auf das 1. bis 4. Quartal des Berichtsjahres t.

Auswertungsmethodik

Statistischer Nachweis der Gemeinden und Gemeindeverbände

Die Untergliederung nach Verwaltungsformen orientiert sich nach den Gemeindearten, wie sie in dem Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) beschrieben sind. Dabei werden statistisch zunächst Gemeinden und Gemeindeverbände unterschieden. Zu den Gemeinden zählen:

• Einheitsgemeinden: Unter Einheitsgemeinden werden alle kreisangehörigen Gemeinden gefasst, die keine Mitgliedsgemeinden darstellen. Selbstständige Städte und selbstständige Gemeinden und Städte mit Sonderstatus im Sinne des NKomVG werden statistisch bei den Einheitsgemeinden nachgewiesen.
• Kreisfreie Städte: Kreisfreie Städte erfüllen neben den Aufgaben einer Gemeinde die Aufgaben der Landkreise.
• Mitgliedsgemeinden: Mitgliedsgemeinden sind rechtlich selbstständige, kreisangehörige Gemeinden, deren Verwaltungsaufgaben ganz oder teilweise von einer Samtgemeinde wahrgenommen werden.

Die beiden gemeindefreien Bezirke Osterheide und Loheide werden in dieser Veröffentlichung statistisch unter die Einheitsgemeinden subsumiert.

Gemeindeverbände im Sinne des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes sind Samtgemeinden, Landkreise und die Region Hannover.

• Samtgemeinden: Samtgemeinden stellen einen Gemeindeverband aus Mitgliedsgemeinden dar. Sie erfüllen die Verwaltungsaufgaben ihrer (meist kleinen) Mitgliedsgemeinden. Samtgemeinden werden zur Stärkung der Verwaltungskraft gebildet.
• Landkreise: Landkreise nehmen die Verwaltungsaufgaben der kreisangehörigen Gemeinden wahr, sofern diese von überörtlicher Bedeutung sind oder die Verwaltungs- oder Finanzkraft der der zugehörigen Gemeinden oder Samtgemeinden übersteigt. Die Region Hannover wird hier im Bereich der Landkreise nachgewiesen.

Hebesatz- und steuerberechtigt sind im Wesentlichen nur Gemeinden im Sinne der obigen Abgrenzung. Eine Ausnahme stellt die den Landkreisen zustehende Jagdsteuer dar. Im Realsteuervergleich werden nur die Daten der Gemeinden (kreisfreie Städte, Einheitsgemeinden und Mitgliedsgemeinden) verarbeitet.

Begriffserklärungen

Grundbeträge

Die Grundbeträge werden gemeindeweise durch folgende Formel errechnet:

Rein rechnerisch entspricht der Grundbetrag den Steuermessbeträgen der Realsteuern (vgl. Abschnitt 2.2). Dennoch weichen in der Praxis Grundbeträge von den Steuermessbeträgen ab. Dafür können folgende Gründe ursächlich sein:

1. Der Steuermessbetrag wird exakt für einen fest umrissenen Veranlagungszeitraum festgelegt. In den für die Grundbeträge maßgeblichen Ist-Aufkommen können jedoch Vorauszahlungen, Abschluss- oder Nachzahlungen enthalten sein, die nicht dem Veranlagungszeitraum der Steuermessbeträge zuzuordnen sind.
   
2. Steuerstundungen, Steuererlasse oder Niederschlagungen wirken sich unmittelbar auf das Ist-Aufkommen und damit auf die Grundbeträge aus. Die Steuermessbeträge dienen hingegen zur Festsetzung der Steuerschuld. Deshalb wirken sich beispielsweise Steuererlasse wohl auf das Ist-Aufkommen aus, nicht aber auf die Steuermessbeträge.
   
3. In einem Kalenderjahr können unter Umständen verschiedene Hebesätze zur Anwendung kommen. Der Grundbetrag wird jedoch mit dem Hebesatz berechnet, der zum 4. Quartal des Jahres gültig ist.

Gewogene Durchschnittshebesätze

Der gewogene Durchschnittshebesatz berechnet sich aus der Summe der Ist-Aufkommen geteilt durch die Summe der Grundbeträge multipliziert mit 100.

Die Formel findet unter anderem bei der Berechnung der durchschnittlichen Hebesätze für Landkreis- und Samtgemeindebereiche Anwendung.

Realsteueraufbringungskraft

Die Realsteueraufbringungskraft ergibt sich als Summe der Aufbringungskraftzahlen der Grundsteuer A, der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer. Die Aufbringungskraftzahlen errechnen sich, wenn die Grundbeträge je Gemeinde mit den gewogenen landesdurchschnittlichen Hebesätzen je Steuer multipliziert werden. Durch dieses Verfahren wird ein fiktives Realsteueraufkommen errechnet, beim dem die Wirkung unterschiedlicher Hebesätze ausgeschaltet ist.

Von der Realsteueraufbringungskraft ist die Realsteuerkraft zu unterscheiden, die beispielsweise in den Publikationen des Statistischen Bundesamtes Verwendung findet. Die Realsteuerkraft ist ebenfalls ein berechnetes, fiktives Realsteueraufkommen. Im Gegensatz zur Realsteueraufbringungskraft werden hier keine Durchschnittshebesätze verwendet, sondern fiktive Realsteuersätze, die seit 1970 unverändert geblieben sind. (Grundsteuer A: 180 %, Grundsteuer B: 210 % und Gewerbesteuer: 250 %).

Steuereinnahmekraft

Die Steuereinnahmekraft ergibt sich aus der Realsteueraufbringungskraft zuzüglich der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer (Soll) und der Umsatzsteuer abzüglich der Gewerbesteuerumlage (Soll).

Aufbauend auf der Realsteuerkraft weist das Statistische Bundesamt mit einem zur Steuereinnahmekraft analogen Rechenschema die gemeindliche Steuerkraft aus.

Vergleichswert zur Steuereinnahmekraft

Der Vergleichswert zur Steuereinnahmekraft ist ein pro-Kopf-Wert der Steuereinnahmekraft im 3-Jahres Durchschnitt, der für jede Beobachtungseinheit anhand eines Durchschnitts einer individuellen Vergleichsgruppe gebildet wird.

Im ersten Schritt wird für jede Einheit die pro-Kopf Steuereinnahmekraft berechnet. Dazu wird das arithmetische Mittel der Steuereinnahmekraft der letzten drei Jahre durch das arithmetische Mittel der Zahlen der Einwohnerinnen und Einwohner der letzten drei Jahre dividiert.

Als nächstes wird der Datenbestand in 3 Cluster unterteilt, die die Basis für die Berechnung der späteren Vergleichswerte liefern:

1. Landkreisbereiche
   
2. Verwaltungseinheiten: Einheitsgemeinden einschl. kreisfreier Städte und Samtgemeindebereiche
   
3. Mitgliedsgemeinden

Der Vergleichswert der Steuereinnahmekraft ist die Steuereinnahmekraft pro-Kopf im Mittel der vergangenen 3 Jahre, berechnet als Durchschnitt aus einer definierten Vergleichsgruppe. Dabei werden die Werte der Beobachtungs-einheit, deren Vergleichswert es zu bestimmen gilt, grundsätzlich nicht in die Vergleichsgruppe einbezogen.

Im Cluster „Landkreisbereiche“ bilden alle Landkreisbereiche die Vergleichsgruppe. Der Vergleichswert der Steuereinnahmekraft für jeden Landkreisbereich wird nun berechnet, indem die Summe der Steuereinnahmekraft der Vergleichsgruppe (Durchschnitt der letzten 3 Jahre) durch die Summe der Einwohnerinnen und Einwohner (Durchschnitt der letzten 3 Jahre) der Vergleichsgruppe geteilt wird. Dabei werden die Werte für die Steuereinnahmekraft und die Einwohnerinnen und Einwohner des Landkreisbereiches, den es zu berechnen gilt, nicht einbezogen.

Etwas komplexer ist das Verfahren bei den Clustern „Verwaltungseinheiten“ und „Mitgliedsgemeinden“. Die Vergleichsgruppe wird hier variabel anhand einer Größenklasse gebildet. Ausgehend von der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner Ei der Einheit i, deren Vergleichswert es zu berechnen gilt, wird ein Intervall 0,75 * EI < EI < 1,25 * EI gebildet. Sind in einer Gemeinde beispielsweise 8 000 Personen ansässig, werden alle Einheiten in die Vergleichsgruppe einbezogen, die mehr als 6 000 und weniger als
10 000 Einwohnerinnen und Einwohner aufweisen. Wie bereits im Cluster der Landkreisbereiche werden die Summen der Steuereinnahmekraft (3-Jahres-Mittel) durch die Summen der Einwohnerinnen und Einwohner der Einheiten (3-Jahres-Mittel) in der Vergleichsgruppe dividiert, ohne jedoch die beobachtete Einheit i einzubeziehen.

Abweichend von dieser Berechnungsregel wird für die der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner nach 26 größten und kleinsten Kommunen ein anderes Verfahren durchgeführt. Die Vergleichsgruppen der größten und kleinsten Einheiten wären durch die flexible Grenze des Intervalls nach oben und unten relativ schwach besetzt. Deshalb wird für die 26 größten und kleinsten Einheiten an der Bevölkerungsskala eine fixe Vergleichsgruppe gebildet. Diese umfassen jeweils die 50 größten und kleinsten Kommunen ohne die betrachtete Einheit selbst. So wird beispielsweise für die Mitgliedsgemeinde auf Platz 20 der Bevölkerungsskala eine Vergleichsgruppe aus 19 größeren und 31 kleineren Mitgliedsgemeinden gebildet.

Für den „Cluster“ der Verwaltungseinheiten wurden für die größten Einheiten weitere Sonderregelungen getroffen. Für alle Verwaltungseinheiten von 50 000 bis unter 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern und 100 000 bis unter 200 000 Einwohnerinnen und Einwohnern werden jeweils fixe Vergleichsgruppen gebildet. Für die Städte Braunschweig und Hannover wurde auf die Bildung von Vergleichswerten verzichtet, da es oberhalb einer Population von 200 000 Personen keine vergleichbaren Kommunen in Niedersachsen gibt. Die Sonderregelung für die 26 größten Einheiten (vgl. oben) greift demzufolge erst bei Verwaltungseinheiten ab einer Population von 50 000 Personen.